Rolfs Kommunalnewsletter Nr. 6: Einführung einer Sperrklausel für die nächsten Kommunalwahlen

 Unter dem Datum vom 22.9.2015 haben die Fraktionen von SPD, CDU, und Bündnis90/Die Grünen das

Gesetz zur Änderung der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen und wahlrechtlicher Vorschriften

 – Kommunalvertretungsstärkungsgesetz –

in den Landtag eingebracht. Wie der Name suggerieren will, sollen die Räte und Kreistage „gestärkt“ werden.

Worum geht es?

SPD/CDU und Bündnis90/Die Grünen begründen die von ihnen gesehene „Stärkung“ der Räte und Kreistage so:

„Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen hatte mit Urteil vom 6. Juli 1999 die bis zu diesem Zeitpunkt bestehende 5%-Sperrklausel bei Kommunalwahlen für verfassungswidrig erklärt. Der Landtag Nordrhein-Westfalen hat daraufhin die maßgeblichen gesetzlichen Bestimmungen zur Sperrklausel gestrichen.

Dies hat bei den nachfolgenden Kommunalwahlen zu einer merklichen und sich fortwährend verstärkenden Zersplitterung der Kommunalvertretungen geführt. Bei der letzten Kommunalwahl am 25. Mai 2014 hat sich diese Entwicklung noch einmal deutlich verstärkt. Einige kommunale Vertretungen setzen sich mittlerweile aus mehr als zehn unterschiedlichen Parteien und Wählergruppen zusammen. Es gibt nach dieser Kommunalwahl auf der Ebene der kreisfreien Städte und Kreise kaum noch eine Volksvertretung, in der nicht fraktionsunfähige Zweier-Gruppierungen und/oder Einzelmandatsträger vertreten sind. Es ist damit zu rechnen, dass die Zersplitterung der Kommunalvertretungen weiter zunehmen wird.

Die den Räten und Kreistagen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben erfordern deren ordnungsgemäße Wahrnehmung. Dies erfordert wiederum die volle Handlungsfähigkeit der Räte und Kreistage. Diese Handlungsfähigkeit ist jedoch durch die Zersplitterung beeinträchtigt oder zumindest in hohem Maße gefährdet, da die stark gestiegene Zahl von Einzelmandatsträgerinnen und -trägern und nicht fraktionsfähigen Gruppen ihre Arbeit behindern und teilweise erheblich erschweren. Als Folge können sich Tagesordnungen und Sitzungen in einem unvertretbaren Maß in die Länge ziehen. Dies erweist sich als großes Hindernis für eine nachhaltige und konstruktive politische Arbeit und als eine ernstzunehmende Beeinträchtigung für eine effektive Wahrnehmung der den Kommunen obliegenden Aufgaben. In bestimmten Fällen droht hier sogar die faktische Handlungs- und Funktionsunfähigkeit der kommunalen Vertretung.“

Weiter heißt es:

„Angesichts dieser grundsätzlichen, bedeutsamen und weitreichenden Entscheidungsbefugnisse auch für zunehmend komplexe Sachverhalte und Fragestellungen ist es unabdingbar, dass die Sitzungen von kommunalen Vertretungsorganen stringent und ergebnisorientiert durchgeführt werden.“

(Anmerkung: Hierauf sollten in den Sitzungen die Vertreter der Fraktionen, die dieses Gesetz eingebracht haben, hingewiesen werden, wenn genau sie durch nicht sachorientierte und nicht ergebnisorientierte Beiträge eine Sitzung unnötig in die Länge ziehen. Im übrigen haben laut den Geschäftsordnungen die großen Fraktionen im Gegensatz zu kleinen das Recht auf eine höhere Zahl von Wortbeiträgen. Allein dadurch ziehen sich Sitzungen oft unnötig in die Länge. Das wird aber ausgeblendet.)

In der Gesetzesbegründung heißt es weiter:

„Die gestiegene Zahl von Einzelmandatsträgerinnen und -trägern und nicht fraktionsfähigen Gruppen ist zudem auch keineswegs mit einem Zuwachs an Demokratie gleichzusetzen. Die zunehmende Zersplitterung der Kommunalvertretungen beeinträchtigt nämlich nicht nur die Arbeitsabläufe, sondern gefährdet auch eine am Gemeinwohl orientierte Politik der kommunalen Volksvertretungen. Für dieses Ziel ist eine konsistente Haushalts-, Sach- und Personalpolitik unabdingbar. Um dies zu gewährleisten bedarf es aber in den jeweiligen Kommunalvertretungen einer stabilen Mehrheit. Durch die Zersplitterung besteht jedoch die Gefahr, dass aufgrund der absehbaren Schwierigkeiten bei der Mehrheitsbeschaffung vielerorts die Bildung von „Großen Koalitionen“ als faktisch dauerhafter Zustand manifestiert wird. Dies erscheint bereits aus prinzipiellen Erwägungen als bedenklich. Es kann nicht im Interesse einer demokratisch legitimierten kommunalen Selbstverwaltung liegen, das Wahlrecht so auszugestalten, dass eine „Große Koalition“ innerhalb des Vertretungsorgans quasi institutionalisiert wird, weil durch wachsende Zersplitterung andere stabile Mehrheiten gar nicht mehr zu erreichen sind. Zudem ist es problematisch, wenn Kleinst- und Splitterparteien, die über keinen großen Rückhalt in der Wählerschaft verfügen, in die kommunalen Vertretungsorgane einziehen können und dort als „Zünglein an der Waage“ eine im Verhältnis zu ihrer Stimmenzahl weit überproportionale Machtposition erlangen bzw. in die Rolle der Mehrheitsbeschaffer oder -verhinderer gelangen können.“

Die Landesregierung hatte natürlich auch „Gutachten“ bestellt, um ihr Vorhaben zu legitimieren. Aus dem Jahre 2011 stammt des „Gutachten“:

Zur Zulässigkeit moderater Sperrklauseln unterhalb von fünf Prozent zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Räte und Kreistage in Nordrhein-Westfalen

von Univ.-Prof. Dr. iur. Johannes Dietlein Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verwaltungslehre Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf.

Interessanterweise führt Dr. Dietlein auch einen Beitrag des ehemaligen Landrat Kühn für sein Ergebnis, dass die Einführung einer Sperrklausel rechtmäßig sei, an:

Die Diskussion um die Notwendigkeit und sachliche Begründbarkeit solcher Zugangshürden ist gleichwohl nicht zur Ruhe gekommen. Betont wird vor allem das Erfordernis einer Gewährleistung und Sicherung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungskörperschaften, die durch eine (zu) starke „Zersplitterung“ in kleine Parteien und Wählergruppen gefährdet sei.

Hier heißt es:

Hierzu führt etwa der Landrat des Rhein-Sieg-Kreises, Frithjof Kühn, aus:

„Konkret bedeutet die Zersplitterung der Gremien eine erhebliche Behinderung der effektiven Arbeit. Entscheidungsprozesse werden verzögert, Arbeitskraft der Verwaltung wird durch Anfragen, Anträge und. Wortbeiträge in erheblichem Maße gebunden, obwohl diese letztlich keine Entscheidungsrelevanz haben.

 Die Dauer der Ratssitzungen hat sich in den größeren Kommunen seit Abschaffung der Sperrklausel maßgeblich verlängert. Von fraktionslosen Gruppierungen werden häufig in den Ratssitzungen Angelegenheiten der Fachausschüsse thematisiert, da sie nur in einem Ausschuss mit beratender Stimme vertreten sind.

Dadurch wird die vorbereitende und damit auch die beschleunigende Funktion der Ausschüsse in Frage gestellt.

Es steht zu befürchten, dass sich infolge von langen ineffektiven Sitzungen immer weniger Bürger/innen bereit erklären, ein Mandat zu übernehmen. Insbesondere dürfte es immer schwerer sein, in den Kommunalparlamenten einen Querschnitt durch alle Berufsgruppen aufrecht zu erhalten, da die langen Sitzungen kaum mit einer Vollzeittätigkeit zu vereinbaren sind“

Zu dem Problem, wie zu verfahren ist, wenn eine Partei/Wählergruppe zwar die (gehen wir hier beispielhaft einmal von 2,5 % aus) Sperrminorität nicht überschreitet, sie jedoch einen oder mehrere Direktmandate gewonnen hat, kommt Dr. Dietlein zu folgendem Ergebnis:

„II. Abmilderung durch eine Grundmandatsklausel

Bei der Ausgestaltung einer möglichen Sperrklausel wäre ferner zu überlegen, ob die Eingriffsintensität durch eine gleichzeitige Grundmandatsklausel abgemildert werden könnte.

Denkbar wäre etwa eine Regelung dahin, dass eine Partei oder Wählergruppe bei der Sitz Verteilung im Rahmen der Listenwahl trotz Unterschreitens der Sperrklausel zu berücksichtigen wäre, wenn ein für die jeweilige Reserveliste benannter Bewerber bei der Direktwahl in einem Wahlbezirk erfolgreich war.

Eine solche Differenzierung dürfte mit Blick auf den Zweck einer effektiven Integration des Wahlvolkes gerechtfertigt sein.“

Die Schlussfolgerung, dass „eine solche Differenzierung mit Blick auf eine effektive Integration des Wahlvolkes gerechtfertigt sei“ berücksichtigt nicht, dass genau das Gegenteil erreicht wird, wenn z.B. eine Partei 2,49 % der Wählerstimmen und damit Fraktionsstärke erreicht hätte, nunmehr jedoch nur mit ihrem Einzel-Direktkandidaten im Rat vertreten ist. Als Einzelvertreter hat er dann nur sehr eingeschränkte Rechte (seine Vorschläge für Tagesordnungspunkte müssen nicht auf die Tagesordnung genommen werden, in Ausschüssen hat er nur beratende Stimme).

Ganz aktuell wurde ein weiteres Gutachten der Kanzlei Redeker, Bonn, verfasst von Rechtsanwalt Prof. Dr. Wolfgang Roth, vorgelegt. Herr Dr. Roth sieht die Einführung der Sperrklausel durchaus auch kritisch, wenn er sagt:

„Indessen ist im Tatsächlichen nach gegenwärtigem Kenntnisstand davon auszugehen, dass sich in einem etwaigen verfassungsgerichtlichen Verfahren nicht zur Überzeugung des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein-Westfalen wird nachweisen dass es durch den Wegfall der Sperrklausel bei Kommunalwahlen zu Funktionsstörungen der Kommunalvertretungen gekommen ist oder es ohne Einführung der 3%- Sperrklausel aufgrund konkreter Anhaltspunkte künftig zu solchen Störungen kommen wird.

 a) Der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen hat schon in seinem Urteil vom 06.07.1999464 auf die seinerzeit durchgeführte Umfrage zur „Überprüfung der 5%- Sperrklausel im Kommunal Wahlrecht“ bei den Innenministerien der Länder zu Sperrklauseln im Kommunalwahlrecht und zu den Erfahrungen mit ihrem Fehlen hingewiesen, die zu dem Ergebnis geführt habe, die Erhebung habe „keine überzeugenden Gründe für oder gegen die Sperrklausel in NRW erbracht“.

 In seinem Urteil vom 15.12.2008 hat der Verfassungsgerichtshof Nordrhein- Westfalen darauf verwiesen, dass die Landesregierung im Februar 2007 auf eine Kleine Anfrage zu den Auswirkungen des Wegfalls der 5%-Sperrklausel in den 427 Kommunal Vertretungen des Landes geantwortet habe, nach dem Ergebnis der Kommunalwahl 1994 hätten sich unter 17.293 Mandaten 44 Einzelmandatsträger befunden. Für die Kommunal wähl 1999 (erstmals ohne Sperrklausel) hätte sich ein Verhältnis von 16.722 Mandaten zu 241 Einzelmandatsträgem ergeben. Nach der Kommunalwahl von 2004 liege das Verhältnis bei 16.838 zu 195466. Die Landesregierung verfüge über keine Erkenntnisse, dass wegen des Wegfalls der 5%-Sperrklausel die Beratungs- und Entscheidungsabläufe in den 427 Kommunalvertretungen maßgeblich beeinträchtigt seien.

Die in der Entscheidungsbegründung wiedergegebenen Zahlen stimmen zwar nicht ganz mit den in der Drucksache genannten Zahlen überein. Hiernach entfielen nämlich im Jahr 1994 bei der noch mit 5%-Sperrklausel durchgeführten Kommunalwahl von insgesamt 17.293 Mandaten 44 auf Einzelmandatsträger, im Jahr 1999 (erstmals ohne Sperrklausel) hingegen von 16.722 Mandaten insgesamt 307 auf Einzelmandatsträger, und im Jahr 2004 (die zweite Wahl ohne Sperrklausel) von 16.838 Mandaten insgesamt 279 auf Einzelmandatsträger468. Die Abweichungen zu den Zahlenangaben im Urteil sind jedoch so gering, dass offenkundig ist, dass sie keinen Einfluss auf die Entscheidung gehabt haben können.

  1. b) Unabhängig hiervon ist zu bemerken, dass die vom Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen angestellte Gesamtbetrachtung nicht sehr aussagekräftig ist, weil in diese die Vielzahl der kleinen Gemeinden eingeht, in denen unabhängig von einer rechtlichen Sperrklausel schon wegen der geringeren Größe des Gemeinderates (vgl. § 3 KomWG NRW) eine entsprechend höhere faktische Sperrklausel besteht, neben der eine gesetzliche Sperrklausel weniger ins Gewicht fällt. Solche Kommunen sind mit anderen Worten schon wegen der faktischen Sperrklausel von der Thematik der nicht fraktionsfähigen Gruppen bzw. der Einzelmandatsträger in geringerem Maße betroffen. Aussagekräftiger erscheint es insoweit, die Situation in den kreisfreien Städten und den Landkreisen in den Blick zu nehmen. Zum einen bestehen hier wegen der Größe der Kommunalvertretungen nur vergleichsweise geringe faktische Sperrklauseln, weshalb sich das Fehlen einer zusätzlichen rechtlichen Sperrklausel hier zwangsläufig spürbarer auswirkt. Zum anderen ist in den größeren Städten aufgrund der Sozialstruktur der Einwohnerschaft ohnehin eine tendenziell größere Zersplitterung der Kommunalvertretungen zu erwarten, so dass auch von daher einer Sperrklausel größere praktische Relevanz zukommt. Da nach § 56 Abs. 1 Satz 2 GO NRW im Rat einer kreisfreien Stadt eine Fraktion mindestens drei Mitglieder und nach § 40 Abs. 1 Satz 2 KrO NRW in den größeren Kreistagen (mit mehr als 59 Kreistagsmitgliedem) eine Fraktion ebenfalls mindestens drei Mitglieder haben muss, stellt insbesondere die Zahl der in den Kommunalvertretungen gebildeten Zweier-Gruppen sowie die Zahl der Einzelmandatsträger, die weder einer Fraktion noch auch nur einer Gruppe angehören, einen aussagekräftigen Maßstab für das Maß der Zersplitterung dar.

In Bezug auf solche Zweier-Gruppen und Einzelmandatsträger ergibt sich bei den Räten der kreisfreien Städte und den Kreistagen folgendes Bild:

  • Bei der Kommunalwahl 1994 (mit Sperrklausel) waren in die 23 Vertretungen der kreisfreien Städte weder Einzelmandatsträger noch Mandatsträger in Zweier- Gruppen gewählt worden. Lediglich in 3 Kreistagen waren 6 Mandatsträger in 3 Zweier-Gruppen gewählt worden.
  • Bei der Kommunalwahl 1999 (ohne Sperrklausel) waren hingegen bereits in 15 Vertretungen kreisfreier Städte 46 Mandatsträger in 23 Zweier-Gruppen gewählt worden, in 11 Kreistagen 14 Einzelmandatsträger und in 9 Kreistagen 20 Mandatsträger in 10 Zweier-Gruppen.
  • Bei der Kommunalwahl 2004 (wiederum ohne Sperrklausel) waren in 19 Vertretungen kreisfreier Städte 52 Mandatsträger in 26 Zweier-Gruppen und in 14 Vertretungen kreisfreier Städte 32 Einzelmandatsträger gewählt worden, insgesamt also 84 Mandatsträger, die allein oder mit ihrer Zweier-Gruppe keine Fraktion bilden können. Ferner wurden in 13 Kreistagen 30 Mandatsträger in 15 Zweier-Gruppen und in 14 Kreistagen 25 Einzelmandatsträger gewählt.
  • Bei der Kommunalwahl am 25.05.2014 (wiederum ohne Sperrklausel) hat sich diese Entwicklung hin zu einer weiteren Zersplitterung insbesondere der größeren Kommunalvertretungen nochmals verstärkt. In 22 Vertretungen kreisfreier Städte wurden 86 Mandatsträger in 43 Zweier-Gruppen und in 22 Vertretungen kreisfreier Städte 64 Einzelmandatsträger gewählt, insgesamt also 150 Mandatsträger, die allein oder mit ihrer Zweier-Gruppe keine Fraktion bilden können. Ferner wurden in 28 Kreistagen 112 Mandatsträger in 56 Zweier-Gruppen und in 23 Kreistagen 39 Einzelmandatsträger gewählt470. Es gibt nach dem Ergebnis der Kommunalwahl vom 25.05.2014 auf der Ebene der kreisfreien Städte und Kreise überhaupt keine Volksvertretungen mehr, in denen nicht fraktionsunfähige Zweiter-Gruppierungen und/oder Einzelmandatsträger vertreten wären, wobei in den meisten dieser Kommunalvertretungen mehrere solcher Zweier-Gruppen und Einzelmandatsträger vertreten sind.

Dies zeigt, dass – nicht überraschend – vor allem in den Vertretungen in den kreisfreien Städten und den (größeren) Kreistagen die Zahl der Einzelmandatsträger sowie der nicht fraktionsfähigen Zweier-Gruppen seit der Aufhebung der 5%-Sperrklausel signifikant gestiegen ist, und zwar von Kommunalwahl zu Kommunalwahl immer weiter.

Insofern bestätigen diese Zahlen nicht die Annahme des Bundesverfassungsgerichts, dass sich die Existenz einer 5%-Sperrklausel nur auf „sehr niedrigem Niveau restriktiv auf die Anzahl der in dem jeweiligen kommunalen Vertretungsorgan repräsentierten Gruppierungen“ auswirken, vielmehr die Anzahl der in den kommunalen Vertretungsorganen repräsentierten Gruppierungen mit der Größe der Gemeinde zunehme, „und zwar unabhängig von der Existenz einer Sperrklausel“471. Im Gegenteil zeigen die Zahlen der letzten Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen deutlich, dass seit der Abschaffung der 5%-Sperrklausel die Zahl von Einzelmandatsinhabern und Zweier-Gruppen in den Räten kreisfreier Städte und den Kreistagen durchaus signifikant gestiegen ist.

Ungeachtet der bereits seinerzeit zu beobachtenden Zersplitterungstendenz hatte die Landesregierung mit Blick auf die Ergebnisse der Kommunalwahl 2004 gleichwohl das Resümee gezogen, dass ihr „keine Erkenntnisse“ vorlägen, „dass wegen des Wegfalles der 5%-Sperrklausel die Beratungs- und Entscheidungsabläufe in den 427 Vertretungen im Land maßgeblich beeinträchtigt sind. Die Zahlen … stützen diese Bewertung“472. Ob und inwieweit dies auch nach den Resultaten der Kommunalwahl vom 25.05.2014 gesagt werden kann, lässt sich nur anhand der weiteren Entwicklungen sagen, zu deren Beurteilung es freilich noch zu früh ist.

  1. c) Um den Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen davon überzeugen zu können, dass eine Sperrklausel bei Kommunalwahlen zum Schutz der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen erforderlich ist, müsste angesichts dieser Vorgeschichte und angesichts dessen, dass der Verfassungsgerichtshof bereits zweimal die vorgelegten Zahlen als nicht ausreichend angesehen hat, eine solche Argumentation mit konkreten Darstellungen der Arbeitsabläufe untermauert werden. Es müsste für die betroffenen Gemeinderäte und Kreistage konkret dargelegt werden, dass und in welchem Ausmaße die gestiegene Zahl von Einzelmandatsträgem und nicht fraktionsfähigen Kleingruppen die Arbeit des Rates bzw. Kreistages behindert hat, z.B. wegen der Schwierigkeit der Auslagerung eines Teils der Arbeit in Ausschüsse, wegen des Rede- und Antragsrechts im Plenum mit der Folge einer zeitlichen Überbeanspruchung aller Rats- und Kreistagsmitglieder etc. Es wäre auch darzulegen, dass es sich hierbei nicht um Einzel- und Ausnahmefälle in einzelnen Gemeinden oder Kreistagen handelt, sondern es um ein aus der erhöhten Zahl von Einzelmandatsträgem und nicht fraktionsfähigen Kleingruppen resultierendes typisches Phänomen geht.

Wie bereits im Vorfeld der Kommunalwahlen am 25.05.2014 überwiegend erwartet, ist bei dieser Kommunalwahl die Zersplitterung in den Kreistagen und den Gemeinderäten vor allem großer Städte weiter fortgeschritten und sind dort noch weitere Kleinstparteien und kleine Wählergruppen mit kleinen, nicht fraktionsfähigen Gruppierungen in die Kommunalvertretungen eingezogen. Allerdings dürfte es noch zu früh sein, um bereits gegenwärtig eine hieraus resultierende konkrete Beeinträchtigung der Arbeitsfähigkeit der betroffenen Kommunalvertretungen belegen zu können, die die bisherigen sehr hohen Anforderungen des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein-Westfalen an den Nachweis von Funktionsbeeinträchtigungen erfüllen könnten. Ob und inwieweit sich in der weiteren kommunalpolitischen Arbeit eine solche Beeinträchtigung der Arbeitsfähigkeit ergeben wird, bliebe insofern zu abzuwarten und zu beobachten.

Erschwerend kommt hinzu, dass kein Grund zur Annahme besteht, dass mit den Ergebnissen der letzten Kommunalwahlen bereits das Ende der Zersplitterungstendenz erreicht sein könnte. Die politische Bereitschaft, zur gezielten und bewussten Verfolgung von Partikularinteressen ohne Bemühung um eine Orientierung an einem übergeordneten Allgemeininteresse Parteien und Wählergruppen zu gründen, nimmt schon wegen der zunehmenden Inhomogenität der Bevölkerung weiter zu und wird durch das Fehlen einer Sperrklausel zusätzlich befördert. Aber auch Parteien und Wählergruppen, die nach ihrem Selbstverständnis nicht auf Partikularinteressen ausgerichtet sein, sondern Interessen der Gesamtheit verfolgen wollen, ermöglicht das Fehlen einer Sperrklausel, sich bewusst auf kleine und kleinste Wählerkreise zu beschränken, ohne auch nur den Versuch zu unternehmen, in weiteren Wählerkreisen für ihre Vorstellungen zu werben und größere Zustimmung zu erlangen. Der immer weiter verstärkte Einzug solcher kleiner Parteien und Wählergruppen in die Kommunalvertretungen wird einen Anreiz schaffen, ebenfalls mit solchen Parteien und Wählergruppen bei Wahlen anzutreten, zumal die Gründung jedenfalls einer kommunalen Wählergruppe nur geringen formellen und materiellen Voraussetzungen unterliegt.

  1. Abstellen auf die abstrakte Gefährdung der Funktionsfähigkeit

Jedoch auch wenn es im Nachgang zu den Kommunalwahlen am 25.05.2014 nicht gelingen sollte, die sehr hohen Anforderungen des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein-Westfalen an den empirischen Nachweis von Funktionsstörungen infolge einer Parteienzersplitterung zu erfüllen, bliebe als Alternative, zur Rechtfertigung der Verfassungsänderung auf die mit der Zersplitterung verbundenen abstrakten Gefahren abzustellen.

Wie bereits dargestellt, hat der Verfassungsgerichtshof Berlin, obgleich er früher mit einer ähnlich strengen Rechtsprechung wie der Verfassungsgerichtshof Nordrhein- Westfalen einfachgesetzliche Sperrklauseln bei Kommunalwahlen als verfassungswidrig erachtet hat, akzeptiert, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber keinen ebensolchen qualifizierten Begründungs- oder Prognosepflichten unterliegt, sondern es zur Begründung genügt, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber eine Sperrklausel einführen will, um bereits abstrakte Gefahren für die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretung abzuwehren.

Wenn sich der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen dieser überzeugenden Rechtsprechung anschließt, würde es ausreichen, wäre aber auch erforderlich, zur Begründung der Verfassungsänderung darzulegen, wie sich der Wegfall der Sperrklausel bei den Kommunalwahlen ausgewirkt hat und wie sich dies – im Sinne einer abstrakten Gefahr – nachteilig auf die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen ausgewirkt hat.

Die Argumentation mit einer abstrakten Gefahr für die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen gewinnt mit Blick auf die Ergebnisse der Kommunalwahlen am 25.05.2014 noch zusätzliches Gewicht. Da sich die Tendenz einer zunehmenden Parteienzersplitterung bei den Kommunalwahlen am 25.05.2014 erwartungsgemäß bestätigt hat, haben sich korrespondierend hiermit die daraus resultierenden abstrakten Gefahren für die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen weiter erhöht. Unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Berlin gewinnt damit das Argument zusätzliches Gewicht, der verfassungsändernde Gesetzgeber müsse angesichts einer solchen Entwicklung nicht abwarten, bis sich die angestiegene abstrakte Gefahr für die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen endgültig verwirklicht.

  1. Demokratische Legitimität der Partizipation an der Macht der Kommunalvertretungen

Zumindest kumulativ zu dem Rechtfertigungsstrang der Funktionsfähigkeit – und zwar gleich, ob hierfür konkrete Funktionsbeeinträchtigungen nachgewiesen werden oder auf die abstrakten Gefahren abgestellt wird – sollten zur Begründung einer verfassungsrechtlichen Sperrklausel auch die Gesichtspunkte der Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs (oben B.IV.3.) und der Legitimität der Partizipation an der Macht der Kommunalvertretungen (oben B.IV.4.) angeführt werden.

Es ist zwar zu konstatieren, dass der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen dem Integrationsaspekt keine eigenständige Bedeutung neben dem Funktionsargument beigemessen hat (oben B.IV.3.c). Aber zum einen ist denkbar, dass er sich dem bei erneuter Prüfung nicht verschließt. Und jedenfalls ist zu bedenken, dass sich die vorliegende Rechtsprechung auf die Befugnisse des einfachen Gesetzgebers bezieht und daher nicht ausgeschlossen ist, dass der Verfassungsgerichtshof Nordrhein- Westfalen anerkennt, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber neue, zusätzliche und eigenständige Rechtfertigungen anführen kann, selbst wenn diese dem einfachen Gesetzgeber (bislang) versagt gewesen sein sollten. Wie dargelegt, ist die verfassungsgerichtliche Kontrolle gegenüber verfassungsändernden Gesetzen deutlich zu- rückgenommen, nämlich auf die Grundsätze des demokratischen Prinzips und die Kernelemente der Verfassung beschränkt. Wenn der verfassungsändernde Gesetzgeber vernünftige Gründe für eine – in der Höhe mäßige – Sperrklausel anführen kann, dass diese zur Stärkung der Integrationskraft der Kommunalvertretungen und im Interesse einer größeren Legitimität der Partizipation an deren Machtausübung erlassen werden soll, dann sollte der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen richtigerweise anerkennen, dass damit die Demokratie, die Chancengleichheit und die Wahlrechtsgleichheit nicht in ihrem Kern beeinträchtigt werden.

Herr Dr. Roth kommt hier also zu dem Ergebnis, dass die Einführung einer Sperrklausel nicht so ohne weiteres zulässig sei.

Einen Aspekt berücksichtigten beide Gutachten nicht:

Die von Herrn Dr. Roth angeführten Zahlen hinsichtlich der Zunahme der Kleinparteien und Einzelmandatsträger wird nicht hinterfragt, worauf diese Entwicklung zurück zu führen ist. Dabei sollten die Gründe hierfür offensichtlich sein. Es sind die gleichen Gründe, die zu eine von Wahl zu Wahl geringeren Wahlbeteiligung führen. Immer mehr Wählerinnen und Wähler wenden sich aufgrund ihrer Politikverdrossenheit von den tradierten Parteien ab. Motto: „Die machen doch ohnehin, was sie wollen. Auf uns und unsere Interessen hören sich nicht“.

Bei den Kommunalwahlen zeigt sich diese Politikverdrossenheit weniger, da die Wählerinnen und Wähler hier die Chance sehen, ihre Interessen durch kleinere, nur für die örtlichen Belange eintretenden, Gruppieren, vertreten zu lassen. Wenn diese Möglichkeit durch die Einführung einer Sperrklausel nicht mehr besteht, endet auch hier das Bürgerengagement. Die Vertreter der tradierten Parteien reden zwar immer davon, dass die Bürgerbeteiligung unbedingt gefördert werden müsse, dass die Menschen wieder für die Teilhabe an der Politik gewonnen werden müssen, durch die Einführung einer Sperrklausel erreichen sie jedoch das Gegenteil.

Was sagen die kommunalen Spitzenverbände?

In ihrer gemeinsamen Stellungnahme an die Landtagspräsidentin vom 6.1.2016 heißt es:

„Die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Nordrhein-Westfalen begrüßt den gemeinsamen Gesetzentwurf der Fraktionen von SPD, CDU und Bündnis 90/Die Grünen. Es gibt hinreichend gute und rechtlich tragfähige Gründe für die verfassungsunmittelbare Einführung einer 2,5%-Sperrklausel bei Kommunalwahlen.

Beschlusslage der kommunalen Spitzenverbände

Die Beschlussgremien der drei kommunalen Spitzenverbände befürworten den Gesetzentwurf ausdrücklich, nachdem sich diese im Vorfeld bereits mit der Einführung einer Sperrklausel in Höhe von 3% befasst und sich für eine entsprechende Einführung ausgesprochen hatten. Obwohl der jetzige Gesetzesvorschlag zwar unterhalb dieser Beschlusslage bleibt, trägt er gleichwohl dem Ziel der Einführung einer moderaten Sperrklausel Rechnung und wird deshalb positiv bewertet.

Problemstellung

Wie der Gesetzentwurf in seiner Begründung ausführlich darstellt, ist die Anzahl der politischen Gruppierungen in den Kommunalvertretungen seit Aufhebung der Sperrklausel im Jahr 1999 kontinuierlich gestiegen. Die Ergebnisse der jüngsten Kommunalwahlen im Jahr 2014 bestätigen diese Entwicklung. So werden in den Kommunalvertretungen in Nordrhein-Westfalen neben einer hohen Anzahl von Einzelmandatsträgern bis zu 13 Parteien und Wählergruppen gezählt, die sich häufig auf die Vertretung von Partikularinteressen konzentrieren.

Durch diese Zersplitterung werden Mehrheits- und Koalitionsbildungen erschwert, zunehmend können nur noch „Große Koalitionen“ die für eine ordnungsgemäße und effiziente Aufgabenwahrnehmung erforderlichen stabilen Mehrheiten gewährleisten.

Zugleich werden nach unserer Wahrnehmung die Arbeitsabläufe in den kommunalen Gremien als Folge der zunehmenden Zersplitterung erheblich beeinträchtigt. Ausschuss- und Rats- sowie Kreistagssitzungen dauern teilweise bis weit in die Nacht, weil mitunter gerade die Vertreter von Splitterparteien und Einzelmandatsträger durch das Stellen immer neuer Anträge oder von Nachfragen die Entscheidungsfindung verzögern.

Unnötig lange und strapaziöse Sitzungen belasten aber auch unmittelbar die Vereinbarkeit der Ausübung des kommunalen Mandats mit Beruf und Familie, sodass es immer schwieriger wird, Bürgerinnen und Bürger für das kommunale Ehrenamt zu gewinnen.

Insgesamt beeinträchtigt diese Entwicklung die Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungen. Die im Landtag vertretenen Parteien sind deshalb aufgerufen, der zunehmenden Zersplitterung in den Kommunalvertretungen durch die Einführung einer moderaten Sperrklausel entgegenzuwirken.

Hinzu kommt, dass in kleineren Kommunen eine „natürliche Sperrklausel“ von 2 bis 3 % greift, während in großen Gebietskörperschaften mitunter schon ein Stimmenanteil von knapp 1 % für den Einzug in die jeweilige Kommunalvertretung ausreichen kann. Außerdem benötigten größere Parteien bei der letzten Kommunalwahl zur Erringung weiterer Rats- oder Kreistagsmandate zum Teil fast doppelt so viele Stimmen wie Einzelbewerber oder kleine Gruppierungen für die Erlangung eines ersten Mandats. Auch unter dem Gesichtspunkt der Wahlgleichheit sollte daher die Einführung einer moderaten Sperrklausel in Betracht gezogen werden.

Zulässigkeit einer verfassungsunmittelbaren moderaten Sperrklausel

Wir verkennen nicht, dass die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung hohe Anforderungen an die Rechtfertigung kommunaler Sperrklauseln stellt. So sind die Vorschläge zur Einführung einer Sperrklausel im Kommunalwahlrecht nach Vorgaben der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes Nordrhein-Westfalen und des Bundesverfassungsgerichts als nicht erfolgversprechend beurteilt worden. Den einschlägigen Urteilen zufolge kommt die Einführung einer Sperrklausel nur unter engen Voraussetzungen in Betracht. So müsse die Funktionsfähigkeit der betreffenden Vertretungskörperschaft durch Splitterparteien und Einzelvertreter und deren Handeln schwerwiegend beeinträchtigt bzw. gefährdet sein. Dies könne erst gelten, wenn es zu „Entscheidungsausfällen“ komme bzw. die Attraktivität des kommunalen Mandats erheblich beeinträchtig sei. Seinerzeitige Gutachten kamen zu dem Ergebnis, dass seitens des Gesetzgebers umfassende Darlegungs- und Begründungspflichten zu erfüllen seien, bevor die Einführung einer kommunalen Sperrklausel in Betracht komme.

Gegenstand jener Rechtsprechung waren jedoch einfach-gesetzlich normierte 5%- Sperrklauseln. Wird hingegen eine moderate Sperrklausel im Wege einer Verfassungsänderung eingeführt, so ist das hinsichtlich der Wahlen zu den Berliner Bezirksversammlungen nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Berlin verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (Urteil vom 13.05.2013). Auch ein von Rechtsanwalt Prof. Dr. Wolfgang Roth, LL.M., erstelltes Gutachten kommt zu dem Ergebnis, dass die Einführung einer verfassungsunmittelbaren Sperrklausel bei Kommunalwahlen das Demokratieprinzip und den davon umfassten Grundsatz der Wahlgleichheit jedenfalls nicht im Kern berühren würde. Damit stehe auch die „Ewigkeitsgarantie“ des Art. 69 Abs.1 Satz 2 LVerf NRW einer solchen Verfassungsänderung nicht entgegen, wonach Änderungen der Verfassung unzulässig sind, die den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland widersprechen. In diesem Sinne stellt auch Prof. Dr. Lothar Michael, Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf, in einem vor kurzem erstellten Rechtsgutachten klar, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber letztlich unter keinem verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt gehindert ist, eine verfassungsunmittelbare moderate Sperrklausel für Kommunalwahlen einzuführen.

Allerdings enthebt die Verankerung einer moderaten Sperrklausel in der Verfassung den Gesetzgeber nicht von der Pflicht zur Begründung und Rechtfertigung des damit verbundenen Eingriffs. Der verfassungsändernde Gesetzgeber ist gehalten, darzulegen, wie sich der Wegfall der Sperrklausel bei den Kommunalwahlen ausgewirkt und welche nachteiligen Folgen dies auf die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen gehabt hat. Dabei ist es, wie die vorerwähnten Rechtsgutachten zeigen, grundsätzlich möglich, die erheblichen Gefährdungen der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen durch die immer weiter fortschreitende Zersplitterung der politischen Landschaft und das Überborden von Partikularinteressen in einem neuen Anlauf gerichtsfest darzulegen.

Dementsprechend begrüßen wir, dass sich die Begründung des vorliegenden Gesetzentwurfes ausführlich und überzeugend mit diesen Anforderungen auseinandersetzt. Im Lichte der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Berlin genügt es, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber eine Sperrklausel einführen will, um bereits abstrakte Gefahren für die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen abzuwehren. Da sich die Tendenz einer zunehmenden Parteienzersplitterung weiter bestätigt hat, haben sich die daraus resultieren den abstrakten Gefahren für die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen weiter erhöht. Insgesamt geht die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Nordrhein-Westfalen deshalb davon aus, dass es gleichermaßen politisch wie rechtlich tragfähige Gründe für die verfassungsunmittelbare Einführung einer 2,5%-Sperrklausel bei Kommunalwahlen gibt.“

Die Tatsache, dass der NW Städtetag, der NW Landkreistag sowie der NW Städte- und Gemeindebund zu diesem Ergebnis kommen, verwundert nicht. Schließlich sind die die großen Parteien, die ihre Bürgermeister und Ratsvertreter in die Beschlussgremien und Ausschüsse dieser Interessenvertretungen entsenden.

Wes Brot ich eß´, des Lied ich sing…