Rolfs Kommunalnewsletter Nr. 5: Anspruch der Kommunen auf eine finanzielle Mindestausstattung

Die Verfassungskommission des Landtages Nordrhein-Westfalen wurde beauftragt, sich mit dem Thema „Stellung der kommunalen Selbstverwaltung“ und den hierzu einschlägigen Regelungen der Landesverfassung zu befassen. In diesem Rahmen wurden auch die kommunalen Spitzenverbände um ihre fachlichen Stellungnahmen gebeten.

Viele Kommunen sind heute weder in der Lage ihre laufenden Ausgaben zu finanzieren, noch in eine Erneuerung der Infrastruktur zu investieren. Daran ändert auch die gute Entwicklung der Steuereinnahmen nichts.  Diese wird mehr als aufgezehrt von den ständig steigenden Aufwendungen in den sozialen Sicherungssystemen und die generelle Kostenentwicklung vieler Aufgabenbereiche. Hinzu kommen die Herausforderungen durch die starke Zuwanderung von Flüchtlingen.

Ohne einen verbesserten Schutz der kommunalen Finanzausstattung wird auch die anstehende Umsetzung der Schuldenbremse, so die Befürchtung vieler Kommunen, zu weiteren Belastungen führen. Bislang haben die Regierungsfraktionen zwar immer beteuert, dass die Schuldenbremse nicht zu Lasten der Kommunen gehen wird; eine Absicherung in der Landesverfassung dafür gibt es aber nicht.

Die kommunalen Spitzenverbände in Nordrhein-Westfalen haben zu den folgenden Fragen den Gießener Rechtswissenschaftlcer Prof. Dr. Klaus Lange (ehemaliges Mitglied und Präsident des Staatsgerichtshofes Hessen) mit der Erstellung eines Rechtsgutachtens beauftragt:

  • Welche Gewährleistungen gibt es zur Sicherung der finanziellen Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung im Grundgesetz und an wen müssen sich die Kommunen wenden?
  • Ergibt sich für die Kommunen aus dem Grundgesetz ein Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung? Ist ein solcher Anspruch einer Abwägung mit Finanzierungsinteressen des Staates (Bund und/oder Land) unterworfen. Existiert ein unantastbarer Kernbereich der kommunalen Finanzausstattung, der auch bei einer schwierigen Haushaltslage des Landes nicht unterschritten werden darf?

Die wichtigsten Ergebnisse des Gutachters lauten wie folgt:

       Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse

  1. Die Kommunen haben aufgrund Art. 28 Abs. 2 GG einen Anspruch gegen das Bundes- land, zu dem sie gehören, auf eine finanzielle Mindestausstattung. Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der Landesverfassungsgerichte und der allgemeinen Meinung in der rechtswissenschaftlichen Literatur. Auch das in dieser Frage traditionell zurückhaltende Bundesverfassungsgericht kann inzwischen kaum anders zu verstehen sein. Diese Mindestausstattung muss es den Kommunen erlau- ben, nicht nur ihre Pflichtaufgaben, sondern darüber hinaus freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Das gilt in Nordrhein-Westfalen zwar nicht nach der Rechtsprechung des BVerfG zu Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, wohl aber nach Art. 78 LVerf NRW auch für die Gemeindeverbände.
  1. Stark umstritten ist die Frage, ob diese Mindestausstattung nur im Rahmen der Leistungsfähigkeit des Landes garantiert ist. Aus einer ganzen Reihe von Gründen ist sie im Einklang mit der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu verneinen und dahingehend zu beantworten, dass die durch Art. 28 Abs. 2 GG gebotene finanzielle Mindestausstattung der Kommunen einer Relativierung – etwa durch den Hinweis darauf, dass auch die Haushaltslage des Landes notleidend sei – nicht zugänglich ist.
  1. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet nicht nur ein Minimalprogramm kommunaler Selbst- verwaltung. Deshalb umfasst die den Kommunen aufgrund Art. 28 Abs. 2 GG zustehende angemessene Finanzausstattung über die Mindestausstattung hinaus eine Finanzausstattung, die von der Leistungsfähigkeit des Landes abhängt. Der Normalfall der verfassungsmäßigen Finanzausstattung der Kommunen kann nicht die Mindestausstattung, sondern muss eine auf ihr aufbauende und über sie hinausgehende angemessene Finanzausstattung sein.
  1. Art. 78, 79 LVerf NRW waren in ihrer jahrzehntelangen Interpretation durch den Ver- fGH NRW bis zu dessen Urteilen vom 19.7.2011 und 6.5.2014 mit diesen Vorgaben des Grundgesetzes vereinbar. Art. 79 Satz 2 Halbs. 2 LVerf NRW trifft mit der Formu- lierung, dass das Land im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit einen übergemeindlichen Finanzausgleich zu gewährleisten hat, das wesentliche Kriterium eines angemessenen Finanzausgleichs. Das schließt aber nicht aus, dass das Mini- mum einer angemessenen Finanzausstattung eine finanzielle Mindestausstattung ist, die nicht mehr relativiert werden kann. Ihre landesverfassungsrechtliche Verankerung findet sich entsprechend der Rechtslage auf Bundesebene unmittelbar in der kommu- nalen Selbstverwaltungsgarantie des Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW. Aus der früheren Rechtsprechung des VerfGH NRW war nicht zu entnehmen, dass er die Gewährleistung einer solchen Mindestausstattung durch die nordrhein-westfälische Verfassung in Zweifel zog. Sie ergäbe sich aus ihr auch mindestens im Wege einer grundgesetzkonformen Auslegung.
  1. In seiner neueren Rechtsprechung vertritt der VerfGH NRW die Auffassung, dass die finanzielle Mindestausstattung der Kommunen nur im Rahmen der Leistungsfähigkeit des Landes garantiert sei. Soweit hierfür überhaupt eine Begründung gegeben wird, ist sie nicht tragfähig. Der Leistungsfähigkeitsvorbehalt der Verpflichtung zu Finanzaus- gleichsleistungen in Art. 79 Abs. 2 Satz 2 LVerf NRW wird ohne argumentative Rechtfertigung und ohne die Möglichkeit einer solchen auf die Garantie einer finanziellen Mindestausstattung der Kommunen übertragen, die sich aus der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW ergibt. Die Entscheidungen anderer Landesverfassungsgerichte, auf welche der VerfGH NRW sich beruft, können wegen eigener Begründungsdefizite das Begründungsdefizit des VerfGH NRW nicht ausgleichen. Dass das Land Nordrhein-Westfalen schon wegen seiner Bindung an Art. 28

Abs. 2 GG zur Bereitstellung einer von der Leistungsfähigkeit des Landes unabhängi- gen Mindestausstattung der Kommunen verpflichtet ist, wird verkannt. Zumindest diese

Bindung führt dazu, dass das Land Nordrhein-Westfalen zu einer angemessenen Fi- nanzausstattung seiner Kommunen einschließlich einer von der Leistungsfähigkeit des

Landes unabhängigen finanziellen Mindestausstattung sowohl nach dem Grundgesetz als auch landesverfassungsrechtlich durch Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW in seiner durch Art. 28 Abs. 2 GG geprägten Auslegung verpflichtet ist.

  1. Die Anerkennung der Verpflichtung des Landes zur Gewährleistung einer finanziellen Mindestausstattung seiner Kommunen verlangt als zwingende Konsequenz, dass vertretbare Kriterien dafür entwickelt und angewandt werden, was mit einer solchen Mindestausstattung verlangt wird. Dieser Konsequenz ist der VerfGH NRW auch in seiner früheren Rechtsprechung mit nicht überzeugenden Argumenten ausgewichen.
  1. Bei der Bemessung der Mindestausstattung ist grundsätzlich von den durchschnittlichen Kosten der kommunalen Aufgabenerfüllung auszugehen. Hierfür kann das doppische Haushalts- und Rechnungswesen wertvolle Anhaltspunkte liefern. Zur Er- mittlung des Maßes der zu ermöglichenden freiwilligen Selbstverwaltung könnten die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben zugrunde gelegt werden, die von den Kommu- nen tatsächlich wahrgenommen werden. Ihr Kreis könnte dann eingeschränkt oder sogar erweitert werden, je nachdem, wie hoch die verfassungsrechtlich geforderten Möglichkeiten freiwilliger Selbstverwaltung eingeschätzt werden. Wenn eine solche Einschätzung sich nicht als in plausibler Weise möglich erweist, wird unter der Voraussetzung, dass die von den Einwohnern als selbstverständlich angesehenen kommunalen öffentlichen Einrichtungen zu den kommunalen Pflichtaufgaben gerechnet werden, davon ausgegangen werden können, dass für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben der Kommunen jedenfalls 5 Prozent der Mittel, die ihnen für Pflichtaufgaben zustehen, zur Verfügung stehen müssen. Da schon bei der Ermittlung der finanziellen Mindestausstattung Typisierungen unvermeidlich sind, die dem Gesetzgeber Gestaltungsspielräume und damit einseitige Entscheidungsvorteile eröffnen, sollten hier bereits kommunale Beteiligungsmöglichkeiten eingerichtet werden, die über Anhörungen hinaus auf eine einvernehmliche Problemlösung abzielen.
  1. Angemessen ist die Finanzausstattung der Kommunen grundsätzlich nur dann, wenn sie deren finanzielle Mindestausstattung in dem Maße übersteigt, in dem die Finanzlage des Landes diesem mehr als die Ausgaben erlaubt, die es mindestens muss leisten können. Welche Aufgaben ein Land mindestens muss wahrnehmen können, ist indessen ganz wesentlich eine Frage politischer Bewertung, die sich einer rechtlichen Entscheidung weitgehend entzieht. Deshalb wird ein Zurückbleiben hinter der verfassungsrechtlich gebotenen angemessenen Finanzausstattung nur bei einer offenkundigen Diskrepanz zwischen der Leistungsfähigkeit des Landes und der Finanzausstattung seiner Kommunen festgestellt werden können. Wer die Verfassungswidrigkeit der Beibehaltung oder Änderung des Status quo geltend macht, wird sie dartun und belegen müssen. Schließlich werden gerade auch die Schwierigkeiten, die einer verfassungsgerichtlichen Bestimmung der angemessenen Finanzausstattung Grenzen ziehen, durch Darlegungspflichten der Länder und durch Verfahren kompensiert wer- den müssen, die auf eine Verständigung von Land und Kommunen zielen.361
  1. Überzeugend vertritt der VerfGH NRW den Standpunkt, dass eine Verletzung der Finanzausstattungspflicht des Landes gegenüber einer einzelnen Gemeinde – für die Gemeindeverbände kann nichts anderes gelten – grundsätzlich nicht in Betracht kommt, wenn den Gemeinden insgesamt ein ausreichendes Gesamtfinanzvolumen zur Verfügung gestellt wird und diese Finanzmittel in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise auf die Gemeinden verteilt werden. Darauf, dass dies geschieht, hat aber jede Kommune, soweit ihre eigene Finanzausstattung davon betroffen ist, einen Anspruch gegen das Land. Neben diesem Anspruch auf sachgerechte Einbeziehung in die landesweit ermittelte Mindestfinanzausstattung und die darüber hinausgehende angemessene Finanzausstattung muss jede Kommune einen Anspruch auf eine spezifisch auf sie bezogene Finanzausstattung geltend machen können, wenn besondere Umstände vorliegen, die bei der pauschalen Beurteilung der erforderlichen Finanzausstattung nicht berücksichtigt wurden und auch nicht wegen geringer Bedeutung außer Betracht gelassen werden durften.
  1. Die unterschiedlichen Rechtsauffassungen und die daraus resultierende Rechtsunsicherheit machen eine verbindliche Klarstellung von zwei Punkten erforderlich, die eigentlich selbstverständlich sind: Zum einen muss klargestellt werden, dass die den Kommunen verfassungsrechtlich gewährleistete finanzielle Mindestausstattung wirklich eine Mindestausstattung ist und nicht etwas, was je nach Haushaltslage des Landes eingeschränkt werden kann. Von der Leistungskraft des Landes abhängig ist erst die auf der Mindestausstattung aufbauende und über sie hinausgehende angemessene Finanzausstattung der Kommunen, die das Land ihnen schuldet, wenn es über mehr Mittel verfügt, als es selbst zur Wahrnehmung eines Minimums von Aufgaben benötigt. Zum anderen muss klargestellt werden, dass die verfassungsrechtlich geforderte Mindestausstattung der Kommunen ebenso wie deren darüber hinausgehende angemessene Finanzausstattung keine leere Floskel ist, die dem Gesetzgeber keine wirkliche Bindung auferlegt, sondern dass sie der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers einen Rahmen setzt, dessen Einhaltung auch von den Verfassungsgerichten überprüft werden kann.
  1. Zur Herbeiführung einer solchen Klarstellung liegt es nahe, eine Entscheidung des BVerfG über die – auch für den VerfGH NRW verbindlichen – grundgesetzlichen Vorgaben für die Finanzausstattung der Kommunen herbeizuführen. Dies kann eine unterfinanzierte Kommune durch eine Klage beim Verwaltungsgericht erreichen, wenn das Verwaltungsgericht sich entschließt, die Frage der Vereinbarkeit des einschlägigen Gemeindefinanzierungsgesetzes mit dem Grundgesetz nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG dem BVerfG vorzulegen. Anstelle dieses ziemlich voraussetzungsvollen und deshalb trotz gewisser Vorzüge wohl erst in zweiter Linie zu empfehlenden Weges kann eine solche Kommune aber auch Kommunalverfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das sie betreffende Gemeindefinanzierungsgesetz beim BVerfG erheben. Die Hürde des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b Halbs. 2 GG, wonach eine Kommunalverfassungsbeschwerde zum BVerfG nur zulässig ist, soweit nicht Beschwerde zum Landesverfassungsgericht erhoben werden kann, sollte überwunden werden können. Für die Substantiierung des Anspruchs sollte es ausreichen darzulegen, dass die Finanzausgleichsmasse unter Verletzung einer der dargestellten grundgesetzlichen Vorgaben festgelegt worden ist und es nicht auszuschließen ist, dass der klagenden Kommune bei einer dem Art. 28 Abs. 2 GG genügenden Bemessung der Finanzausgleichsmasse mehr Mittel zur Verfügung stünden. In Anbetracht der unterschiedlichen einschlägigen Rechtauffassungen empfiehlt es sich allerdings, dass die klagende Kommune darüber hinaus darlegen kann, dass ihre Finanzausstattung es ihr unmöglich macht, auch nur ein Minimum an Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen.
  1. Durch eine Änderung der nordrhein-westfälischen Landesverfassung könnte verdeutlicht werden, dass das Land verpflichtet ist, den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderliche finanzielle Mindestausstattung so- wie darüber hinaus eine nach der Leistungsfähigkeit des Landes angemessene Finanzausstattung zu gewährleisten. Zu diesem Zweck käme etwa die folgende Neufassung des Art. 79 LVerf NRW in Betracht:(1)   Das Land ist verpflichtet, den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderliche finanzielle Mindestausstattung sowie darüber hinaus eine nach der Leistungsfähigkeit des Landes angemessene Fi- nanzausstattung zu gewährleisten. Das Land hat einen dem entsprechenden kommunalen Finanzausgleich einzurichten.
    (2)   Die Gemeinden haben zur Erfüllung ihrer Aufgaben das Recht auf Erschließung eigener Steuerquellen. Das Land ist verpflichtet, diesem Anspruch bei der Ge- setzgebung Rechnung zu tragen.“
    Es empfiehlt sich, eine solche Verfassungsänderung anzustreben, sofern nicht der VerfGH NRW seine Rechtsprechung korrigiert oder das BVerfG die durch Art. 28 Abs. 2 GG geprägte Rechtslage unmissverständlich klarstellt.

    Detailliertere Vorgaben zur Bemessung der Finanzausstattung der Kommunen könnten Inhalt eines Maßstäbegesetzes nach dem Muster des für den Finanzausgleich unter den Ländern geltenden Maßstäbegesetzes des Bundes werden. Ein solches Maßstä- begesetz würde zumindest eine politische Festlegung auf die darin enthaltenen Kriterien bedeuten, von der abzurücken nicht ganz einfach wäre.

    Dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Finanzausstattung der Kommunen sich in den jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetzen niederschlagen müssen, versteht sich von selbst. Sie sind der zentrale Ort, an dem diese Anforderungen umzusetzen sind.

    Einer Änderung des Verfassungsgerichtshofgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen bedarf es in diesem Zusammenhang nicht.